兴海县人民政府办公室

关于印发《兴海县草原生态保护补助奖励机制

绩效管理试点工作方案》的通知

各乡镇人民政府、县政府有关部门：

《兴海县草原生态保护补助奖励机制绩效管理试点工作方案》经县政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

    2015年6月25日

兴海县草原生态保护补奖机制绩效

管理试点工作方案

兴海县从2011年实施草原生态补奖政策以来，共落实生态补奖资金3.5783亿元，聘用草原生态管护员481名，划定禁牧区762万亩、草畜平衡区682万亩，划定基本草原1447万亩，核减超载牲畜63万个羊单位，惠及9744户。草原生态保护补助奖励机制政策的启动实施，有效缓解了草原生态退化趋势，促进了畜牧业生产方式转变，增加了牧民收入。但随着政策落实的不断深入，出现了一些新情况、新问题，主要体现在：管理部门只注重补奖资金发放，禁牧和超载牲畜核减任务落实不彻底；部分村社及牧户草原保护责任不明确，监管不到位，牧民群众参与草原生态保护的积极性、主动性未得到充分发挥；草原管护员没发挥监督作用，后续产业发展配套政策还有待完善等。鉴此，根据《青海省草原生态补奖机制绩效管理暂行办法》及严省长在2015年全省农牧工作会议上的讲话精神，今年选择在我县开展草原补奖政策绩效管理试点工作，并结合实际，特制定本方案。

一、总体要求、基本原则及目标任务

（一）总体要求

坚持以生态立省战略为指导，牢固树立生态文明发展理念，通过开展补奖机制绩效管理试点，探索建立补奖资金发放与禁牧减畜责任挂钩的有效办法，建立完善以草定畜、草畜平衡制度，健全草原监管体系和核查监管机制，进一步明确牧民依法保护草原生态的责任和义务，让牧民群众在享受补奖政策的同时，自觉履行禁牧减畜和草畜平衡义务，真正发挥补奖资金的生态保护效益。

（二）基本原则

----坚持奖惩结合、激励约束的原则。在试点工作中要切实做到补奖资金与禁牧和草畜平衡制度落实挂钩、草原生态保护效果与绩效考评奖励资金挂钩、草原管护员的劳动报酬与草原监管核查职责挂钩，依据各项工作落实的好坏，严格实行奖惩制度。

----坚持明确责任、层层落实的原则。在落实补奖工作绩效管理中要明确职责，提高认识，建立目标责任制，层层签订责任书，落实管护责任制，建立完善绩效考核制度，构建补奖政策落实的长效机制。

----坚持先行先试、稳步推进的原则。认真总结试点工作成效、取得的经验，存在的问题及建议，完善配套政策，转变畜牧业生产经营方式，探索灵活多样的减畜方法，制定切实可行的后续扶持政策与措施。

----坚持生态优先、生产发展的原则。以恢复和保护草原生态环境为切入点，逐步改变传统的牧业生产经营方式，调整畜种和畜群结构，发展和完善农牧民合作经济组织，发展集约化、标准化的高效畜牧业，拓展牧民增收渠道。

（三）目标任务

采取补奖资金发放与禁牧和草畜平衡工作挂钩，强化牧民群众履行禁牧和草畜平衡制度义务的自觉性；通过将管护员绩效工资与核查监管职责挂钩，实现草原管护员对禁牧和草畜平衡区草原的常态化监管；将草原生态保护工作与村两委班子的年终目标考核挂钩，并将考评结果作为安排下年度强农惠牧项目的主要依据，确保村两委班子切实发挥管理职能；生态保护工作与通过进一步建立完善生态保护成效评估和绩效考核评价机制，将草原生态保护指标纳入乡镇政府的年度目标考核内容，巩固草原生态补奖机制政策实施成效。确保实现禁牧不禁养、减畜不减收、牧民收入不下降的目标任务。

二、试点范围

试点工作计划在全县7个乡镇和河卡种羊场。全县可利用面积1444万亩，其中禁牧762万亩，补助资金7467.6万元；草畜平衡682万亩，奖励资金1023万元；生产资料补贴9107户，补贴资金455.35万元。草原生态补奖政策涉及牧户9744户。

三、 工作措施

（一）制定完善绩效管理规章制度

对已出台的《兴海县禁牧与草畜平衡管理办法》、《兴海县天然草原保护禁牧规定》和《兴海县草原生态管护员管理办法》，结合工作实际，对一些不合时宜或与无法满足实际工作需要的条款，尽快予以修订、补充和完善。同时，在深入开展调查研究、广泛征求意见建议、并在反复模拟验证的基础上，制定《兴海县草原生态补奖机制绩效考评管理办法》，并报县政府发布执行。

（二）建立健全绩效管理长效机制

建立由县、乡、村、管护员、牧户五级管理体系，层层签订目标责任书，明确各级责任主体在草原生态保护方面应承担的职责义务，切实将补奖资金发放与应承担的草原保护责任有效挂钩，建立起层级管理、相互制约、相互监督、协同推进的草原生态补奖绩效管理长效机制。

（三）全面落实绩效管理

1、严格落实禁牧管护制度。（1）实行目标责任制管理。对禁牧区762万亩天然草原实行阶段性禁牧，通过县、乡、村、管护员及牧户签订禁牧责任书，将草原禁牧责任、管护责任、违反规定等职责义务落实到乡镇、村、管护员及牧户，以此作为绩效考评的主要内容。按照县级联乡干部包乡、乡级联村干部包村的办法，明确各级领导和成员的责任分工，细化工作职责，狠抓工作落实。同时，将减畜禁牧和草畜平衡纳入村规民约的范畴，充分发挥广大牧民群众的监督作用，建立起牧民间互相监督、互相约束的监管机制。

（2）采取阶段性禁牧的方式。在每年8月11日至翌年7月10日实行完全禁牧；每年7月11日至8月10日可进入禁牧区适度放牧，合理利用，避开牧草的返青期和结实期。

（3）采取多种形式加强禁牧草原监管。乡镇禁牧工作组在禁牧期间全面负责全乡禁牧的日常巡查工作，各村草原管护员全面负责辖村禁牧的日常巡查工作。突出重点，对重点时间、重点区域、重点人员进行重点督查。村委会和村级草原管护员要明确标注季节性禁牧区地点、阶段性禁牧的时限。根据工作需要，乡镇抽调人员分组集中进行专项清查、设卡、劝返工作。除规定可进入禁牧区适度放牧的时限以外，在进入禁牧区的主要道路上设立禁牧卡子，清查、阻止和劝返要进入禁牧区的放牧户。我县根据实际情况，在每年的7月11日至8月10日可进入禁牧区适度放牧，放牧期满后，即刻劝返转场，对转场不及时、不听从劝返的牧户，从该牧户的草原禁牧补助资金中扣发一定比例的资金。

（4）发挥群众监督作用，实行村民自治。一是将禁牧工作列入“村规民约”，完善村民自治禁牧工作体系。向群众及时公布举报电话，鼓励群众举报偷牧、抢牧行为，增强广大群众参与禁牧的积极性和主动性。二是将禁牧与草原禁牧补助资金挂钩，将草原禁牧补助资金与各村草原管护责任人直接挂钩，切实形成以村民自觉禁牧为主，监督管护为辅，相互监督和相互制约的工作机制，村社干部和草原管护员应该首先带头示范禁牧减畜工作。三是建立草原管护监管体系，各村草原管护员负责该村相关区域禁牧监督工作，草原管护员发现偷牧、抢牧行为要及时向禁牧工作小组或乡镇政府反映，以便及时制止、处罚并登记造册。四是建立禁牧督查制度，县政府对乡镇禁牧监管工作进行督查，乡镇政府对各村禁牧工作和草原管护员的工作进行监督检查。对工作开展不力的乡镇、村、社将给予通报批评。

 2、加强草畜平衡管理

（1）层层落实目标责任。把以草定畜、草畜平衡作为全县草原生态保护补助奖励机制绩效管理试点工作的重点，采取县级联乡领导包乡、乡级联村领导包村、草原管护员分片包户抓具体落实的工作方法，加大实施力度。各乡镇政府是本辖区内减畜工作的责任主体，负责减畜宣传动员、目标任务落实、矛盾纠纷解决；各村委会负责督促超载牧户按规定核减牲畜、补充和储备饲草料；草原管护员承担本村草场巡查工作，减畜禁牧政策宣传工作，并以村级动物防疫员注射的疫苗为基础进行清点牲畜。乡镇政府、村委会、草原管护员在出具牲畜销售、购入饲草料证明时要严格把关，不能虚开证明。

（2）做好草原监测及载畜量核定工作。为推进全县草原生态保护补助奖励机制绩效管理试点工作的落实，准确核定牧户的载畜量，为建立以草定畜、草畜平衡制度提供依据，由县草原监理站组织抽调草原管护员，在原有监测任务的基础上，增加至55个监测样地，力争覆盖全县每个牧业村。对全县的天然草原、人工草地以及饲草量进行监测和统计，测算出每个村天然草原草畜平衡区的理论载畜量，村委会根据理论载畜量制定出牧户的减畜任务。

（3）采取强有力措施狠抓减畜工作。通过以下三种方式加大牲畜出栏，并分别按照牲畜出售凭据建立台账，草原管护员以此为据，逐户核查清点牲畜，确保减畜的真实性和数量的准确性。

----自产自销验证依据：本地自产自销，牧户出具经草原管护员→村委会→乡镇政府三级出具的销售、宰杀证明，各级组织要严格把关，不能虚开证明。

----内销验证依据：由村委会组织，通过合作社、养殖大户或屠宰场对牧民牲畜的统一收购，牧户出示合作社、养殖大户或屠宰场收购票据证实。

----外销验证依据：通过外来牲畜收购商的收购，牧民出具收购商收购证明。

（4）做好减畜核查清点及追踪工作。由县与乡、乡与村、村与牧户层层签订减畜合同和草畜平衡责任书。由村委会和草原管护员组成的禁牧和草畜平衡管理工作组，逐户清点核查牲畜，准确掌握每户牲畜情况，依据核定的理论载畜量，核减超载牲畜。   

3、切实发挥管护员监督管理草原的职能。按照省政府印发的《关于三江源国家生态保护综合实验区生态管护员公益岗位设置及管理意见》，进一步创新生态保护机制，深化推进管护补助与责任、考核与奖惩、报酬与绩效相挂钩。乡镇政府和县草原监理站应当定期或不定期对草原管护员工作情况进行检查和指导，研究解决管护工作中出现的问题，安排每一阶段工作。草原管护员主要职责如下：协助县、乡草原禁牧减畜工作小组人员对牧户履行草畜平衡责任书情况进行监督；对禁牧区和休牧区的草原进行巡查，并将监督巡查情况及时报告县、乡草原禁牧减畜工作小组；对日常巡查情况建立巡查工作记录；负责对草原保护基础设施、草原鼠虫害、草原火情以及采挖草原野生植物和其他破坏草原的违法行为等情况，及时报告乡镇政府和县草原监理站；协助县、乡草原禁牧减畜工作小组开展草原生态保护补助奖励机制绩效工作的宣传。

（四）认真落实绩效考评和补奖资金兑现工作。按照“四个挂钩”的工作要求，绩效考核从下而上分四个层面进行。一是对牧户的考核。由农牧部门牵头组织县草原监理站、乡镇、村委会及草原管护员对牧户进行考核，将牧户应履行的禁牧、草畜平衡义务与补奖资金挂钩，70%的补奖资金按“一卡通”按时发放，30%补奖资金作为绩效资金，对考评合格的牧户，全额兑现绩效资金。对履行义务不好的牧户，30%草原补奖资金不予兑现，由村委会召开村民大会集体研究提出扣留资金使用意见，并上报乡镇政府研究同意后，用于奖励禁牧职责履行好的牧户和对该村禁牧区围栏建设、购买饲草料奖励给舍饲圈养牧户。二是对管护员的考核。草原管护员履行职责情况与绩效工资相挂钩，扣留总工资的30%作为绩效工资。乡镇政府会同县草原监理站、村委会根据草原管护员职责履行情况进行年度考核，考核结果分为优秀、合格和不合格三个档次。考核合格的兑现全额工资，考核不合格的不予兑现绩效工资，并解除聘用合同，不再续签。针对考核未合格而扣留的30%绩效工资，由村委会综合评定奖励给工作突出，考核优秀的草原管护员。三是对村委会的考核。由县农牧部门与乡（镇）政府对禁牧减畜工作进行考评，对职责履行不到位、草原生态保护成效差的村委会在生态保护建设项目及各项支农惠农政策上不予考虑，并在村两委年终考核中实行一票否决制，村干部当年不得评先评优。四是对乡（镇）人民政府的考核。县政府组织县农牧部门和财政部门等相关单位，对乡镇人民政府进行考核，将禁牧、草畜平衡工作纳入各乡镇年终考核目标内容，考核结果要与草原补奖绩效奖励资金挂钩，对落实好的乡镇给予绩效奖励，并在生态保护建设项目及各项支农惠农政策上给予倾斜，对政策落实不好的乡镇不发放绩效资金外，还要通报批评。

（五）转变生产经营方式，鼓励牧民转产转业。加快推进草场规模化流转、集约化经营，划区轮牧，分群放牧，分群管理，推广藏羊“两年三胎”高效繁育技术，牦牛“一年一胎”技术，饲草料青贮，舍饲、半舍饲规模养殖技术，培育种养专业大户、家庭农牧场、农牧民专业合作社等新型农牧业经营主体，提高农牧业服务化程度，促进草原畜牧业发展方式的转变。通过补奖工作的有效推进，培育健康、有生命力的草原生态畜牧业合作社，将富余劳动力转移出去，从事旅游、服务、工商贸易、技术培训和外出就业等，从而减轻草原畜牧业压力，拓展自身生存空间，开创新的生活方式，提高牧民收入。

四、进度安排

第一阶段 准备阶段（3月15日-5月31日）

编制补奖资金发放试点工作实施方案，报县领导小组审查，审查通过后上报省州主管部门，各试点乡镇要根据本乡镇实际成立试点工作领导小组，编写相应工作方案，明确责任分工，制定禁牧、草畜平衡和补奖资金发放试点管理办法，提出量化的奖惩指标。同时，乡镇召开试点工作动员宣传会，充分了解试点工作的意义、抽调工作人员，宣传工作的任务、内容及目标，切实落实责任到人。

第二阶段  公示阶段（6月1日至10日）

按照上年度核定的载畜量为依据，将分村、分社、分户禁牧面积、草畜平衡面积，理论载畜量、禁牧减畜奖惩指标、管护员奖惩措施等信息进行公示，经确认公示无误，开展下一步工作。

第三阶段  组织实施阶段（6月11日至10月20日）

建立县、乡、村、管护员四级管护联动网络，层层签订目标责任书。落实管护责任制，制定完善对草原禁牧、草畜平衡制度落实情况的监督检查制度，建立完善禁牧减畜核查机制，落实对禁牧区和草畜平衡区放牧牲畜情况的巡查，及时发现和纠正违规放牧、超载放牧等行为，完成草原管护员的绩效考核工作。同时，加强对草原生产和生态变化规律的研究，认真开展草原生产生态形式分析和预测，加大对牧民群众的宣传教育、充分发挥牧民自我管理、相互监督作用，确保补奖机制平稳有效运行。

第四阶段 验收总结阶段（10月21日至11月10日）

县领导小组组织人员对7个乡镇和河卡种羊场的绩效管理试点工作进行全面自查，认真总结交流试点经验，整理档案资料。县级自查验收完成后，做好工作总结，申请省州业务部门进行检查指导和总结验收。

五、组织管理及保障措施

（一）组织管理

成立草原生态保护补奖政策绩效管理试点工作领导小组，成立以政府县长为组长，主管县长为副组长，以农牧、财政、监察、审计、金融及各乡镇人民政府主要负责人为成员的工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室主任由县农牧局局长兼任，负责日常工作。各乡镇人民政府也相应建立健全领导小组，明确责任分工，切实落实领导责任制，成立以政府乡（镇）长任组长，主管农牧乡（镇）长任副组长，驻村干部、村委会成员、草原管护员为成员的乡镇禁牧减畜工作小组。

（二）强化政策宣传培训

通过召开县、乡、村草原生态保护补奖机制绩效管理试点工作动员大会，利用电视、宣传车、发放宣传材料、刷写标语、竖立警示牌等做好宣传教育工作，大力宣传草原生态保护补助机制政策，宣传禁牧、草畜平衡的意义和目的，使广大牧民群众和养殖户全面了解国家生态保护、舍饲养殖扶持政策，切实提高群众对禁牧减畜和实行草畜平衡重要性的认识，不断提升生态保护意识，同时制定“村规民约”，真正把禁牧工作转变为广大牧民群众的自觉行动，努力营造落实补奖机制绩效管理试点工作的良好环境。

（三）保障措施

1、强化制度建设，完善管理机制。根据《青海省禁牧与草畜平衡管理办法》、《青海省村级草原管护员管理办法》、《青海省草原生态保护补助奖励机制目标管理绩效考核办法》《兴海县禁牧与草畜平衡管理办法》、《兴海县草原生态管护员管理办法》、《兴海县草原生态保护补助奖励机制目标管理绩效考核办法》等办法和文件精神，进一步修订完善《兴海县禁牧和草畜平衡管理办法》、《兴海县草原生态管护员暂行管理办法》，并加快制定《兴海县草原生态补奖机制绩效考评办法》，细化具体措施，提出奖惩考核办法和量化指标。在此基础上，通过召开村民大会，入户宣讲等形式广泛宣传政策内容，并在乡、村范围内将禁牧奖惩办法进行张榜公示，让广大牧民群众领会禁牧奖惩的有关政策规定，自觉参与绩效考评，主动落实禁牧制度。

2、抓好技术服务，强化科技支撑。一是重点普及推广藏羊、牦牛高效养殖技术，舍饲圈养技术，优质饲草料种植、青贮技术、良种、良料、良法配套技术，藏羊采精受配技术及动植物病虫害防治技术。启动实施藏羊、牦牛高效养殖推进工作。二是坚持立草为业，草业先行的原则，积极构建草产业保障体系，大力发展以良种燕麦为主的饲草生产基地，建成饲草生产基地7万亩，年产达到9.8万吨。三是以县草原监理站、草原工作站为依托，建立健全饲草料产业发展技术推广服务体系，大力推广应用饲草料生产、加工及青贮氨化等实用技术。鼓励和支持科技人员参与饲草料生产加工和科技示范点建设，开展科技承包、技术开发和技术咨询。

3、积极争取政策扶持，大力发展后续产业。利用我县有机畜牧业的发展契机，构建优质燕麦生产基地、饲草产品精细加工基地、防灾减灾饲草料储备基地，形成草产业产加销产业化经营体系，走出一条种养结合、循环利用、高效发展的草产业新路子。坚持农牧结合、草畜联动的生态循环畜牧业发展新路子，推行“基地 +农牧户+家庭农牧场+企业”新模式，大力发展以良种燕麦为主的饲草生产基地。选用适宜我县栽植的牧草良种，组装推广牧草丰产栽培技术，探索不同区域牧草高产栽培模式，建立标准化牧草丰产栽培示范区、核心区和辐射区，扩大牧草面积，提高牧草品质。争取全县当年人工种草面积达到7万亩，年产青干饲草9.8万吨，牧草良种化率达到95%以上，按照“扶优、扶大、扶强”的原则，发展以龙头企业为骨干、专业经济组织、经济实体及种养大户为补充的饲草料生产加工格局。

4、搞好信息报送、确保信息畅通。乡镇要强化完善草原生态补奖政策绩效管理工作的信息搜集、整理、报送工作，切实做到每一阶段工作均能做到上下沟通顺畅，部门、地区信息共享，增强工作经验交流，不断完善工作措施。同时要确保信息的时效性，为领导和上级部门掌握工作进度，科学决策下阶段工作提供依据。

六、工作经费

省财政安排试点工作经费45万元，其中，禁牧减畜及核查监管经费20万元、草原监测费用3万元、宣传培训14万元、建立和完善档案资料3万元、绩效考评奖励资金5万元，不足部分资金由县财政予以解决。